/ 撰文：崔晨， 就职于 HashKey Capital Research
审核：邹传伟，万向区块链首席经济学家
对于加密货币这个新生行业，监管的重要性不言而喻，尤其在行业已经野蛮发展了几年之后，加密货币已经成为市场中不能忽视的一部分。对加密货币监管的范围和强度需要非常谨慎，因为加密货币总是和区块链技术同时出现，后者被誉为下一代互联网技术。监管过严会抑制技术创新，监管宽松则会影响本国甚至全世界的金融稳定性。受到比特币起源和互联网技术发展的影响，很多加密货币项目诞生于美国或者欧洲，这两地的监管策略也常被讨论，也成为行业发展的风向标。本文重点讨论美国监管政策的进展与展望，根据美国监管机构过往对加密货币监管的措施，以及近期对外的表态，分析美国加密货币行业参与方可能面临的监管政策。
背景
加密货币行业从诞生至今只有十余年的历史，仍处于快速发展阶段，创新技术和概念不断更新，例如智能合约，PoS，ICO，分叉币，IEO，DeFi 等等。加密货币发行在去中心化的区块链网络中，这不意味着他们可以毫无边界地发展，免受监管约束。行业日新月异，同样需要监管跟上他们步伐，但现实是监管政策一直落后于技术进展，甚至很多加密货币的相关业务还处于没有监管的状态。
监管同样是加密货币行业重要的一部分，每次政策的颁布既是限制了业务发展边界，也在扩展合规项目的规模，很多情况下甚至决定了项目命运。这同时要求监管方案要谨慎决定，限制太多会扼杀创新，过于宽松会导致行业的乱象，因此鼓励创新和维持金融稳定性之间的平衡是监管要面临的主要问题。通过项目规模决定监管策略是解决这个问题的方案之一，监管机构会预先判断项目的规模以及影响力，针对不同规模的项目采用不同的监管策略。对业务规模较大的项目采用严监管的方式，对规模较小的项目则放松要求。在后面的监管机构采取的行动中也能看出，会优先对体量大的项目进行监管和惩罚。
在美国的法律体系中，对于大部分与加密货币相关的业务，都没有特定的可以遵循的法规可以参考。一般情况下，美国监管机构建议参考「三同」原则对其进行规范，即「相同业务，相同风险，相同规则」。也就是如果没有加密货币针对性的法规，监管方案就是对结合业务找到已存在的法案，按照套用已有法案的要求进行监管。例如在加密货币在发行时，如果代币被归为证券属性的话，就要受到证券交易委员会的监管，对发行方也有信息披露的要求。
美国各监管机构互相独立，根据职能划分有各自的监管领域，加密货币行业涉及到的不同业务也归于不同的机构监管范围。这些机构中有些针对加密货币发布了具体的法案或者指导，有些仍在参考之前的法律规定。其中对加密货币表态较多的是美国证券交易委员会（SEC），负责证券业的监督管理，是直属美国联邦政府的独立机关。发行加密货币的过程类似于发行证券，因此 SEC 对加密货币领域非常关注。美国商品期货交易委员会（CFTC）同样是独立机构，负责美国商品期货、期权市场的监管。例如比特币和以太坊被归为商品属性后，涉及他们的期货交易平台就在 CFTC 的管辖范围内。美国国家税务局（IRS）隶属于美国财政部，主要提供税务相关的服务以及解决偷税漏税问题。考虑到加密货币买卖会涉及到个人收入的增长，IRS 会针对加密货币的纳税问题提出参考意见。美国货币监理署（OCC）同样属于美国财政部的一部分，主要对与银行相关的加密货币业务发表意见，包括使用区块链和稳定币作为金融系统中结算设施。还有同样属于美国财政部的美国金融犯罪执法网（FinCEN）职责在于对加密货币用于犯罪的可能行为加以监控，经常向涉及加密货币业务的企业提出要求。美国司法部（DOJ）会在涉及加密货币的违法行为中进行执法。除此之外，各州政府部门也会参与到与加密货币相关的监管中，例如纽约金融服务部（NYDFS）。
目前美国监管机构对加密货币采取的措施
除了针对某些犯罪行为的联合行动外，总的来说美国监管机构还是在各自领域单独对加密货币行业采取行动，在某些方面，监管机构还会存在竞争关系。下文是对各监管机构已采取措施进行的总结，这有助于我们分析监管未来可能采取的行动。
美国证券交易委员会（SEC）
SEC 的监管权力在证券领域，如果加密货币具有证券属性，或者交易具有证券属性的代币，都会受到 SEC 监督。SEC 在 2019 年 4 月发布了区块链 token 监管指导方针，使用 Howey 测试对加密货币进行分类判断是否具有证券属性。目前除了比特币和以太坊以及稳定币明确为非证券型代币外，其他代币都被判定为证券的可能。
由于非法发行证券，已经有十几个项目受到了 SEC 的起诉和惩罚，尤其是融资规模较大和市值高的项目，例如 EOS，Tezos，Ripple 等，其中 Ripple 还在与 SEC 交涉中，Gram 也就是 Telegram 发行的代币在受到 SEC 监管后被直接叫停。STO （Security Token Offering）是针对发行证券型代币采取的方案，主要是通过证券发行豁免条款来省略 IPO 的过程，例如 Reg A+，Reg D，Reg S。这些豁免条款有发行规模，合格投资者或者一年内不得向美国投资者出售的要求。其中参考 Reg D 和 Reg S 的发行无需获得 SEC 审核批准，但需要向 SEC 报备。
SEC 还负责加密货币 ETF 的申请审核，至今为止十几个 ETF 申请均未获得通过。风险范围较小的加密货币信托产品得到了 SEC 的批准，例如灰度旗下的 GBTC 和 ETHE，这两者都是向 SEC 报告的产品。GBTC 的赎回功能，就是在被 SEC 处罚之后关闭的。除此之外，SEC 还要关注加密货币交易的监管，2020 年的《数字商品交易法》提到在交易数字商品时，要符合证券法的要求。合规的加密货币交易所在选择代币交易种类时，也会谨慎做出选择，避免可能的证券型代币。
美国商品期货交易委员会（CFTC）
被归为商品属性的加密货币则归属于 CTFC 的监管范围，尤其是涉及加密货币衍生品交易所的监管。在美国从事加密货币衍生品交易所需要获得 CFTC 的批准以及取得衍生品清算组织许可证（DCO）和指定合约市场牌照（DCN）两个牌照。CFTC 在 2017 年 12 月批准芝加哥期货交易所（CME）以现金结算的比特币期货上线，2021 年 2 月批准了以太坊期货。2019 年 9 月批准了 Bakkt 上线实物交割的比特币期货合约。
2020 年 9 月美国国会众议院议员提出了《数字商品交易法》，此法案扩大了商品交易法的范围，成为 CFTC 参考监管框架。在 CFTC 注册的交易所要遵守相关要求，包括交易所信息报告，利益冲突，最低资本要求，网络安全，隔离用户资产等。交易所对 CFTC 注册优先于向各州和地区的注册，这样可以节约合规成本。交易所注册登记是自愿的，不过注册是受到强烈建议的。
CFTC 会对在美国违法开展业务的交易所采取行动，BitMEX 经过调查显示一直为美国居民提供服务。2020 年 10 月 CFTC 对 BitMEX 提起诉讼，原因为未注册为期货委员会交易商，未注册为指定合约并提供非法期货，未对用户进行 KYC 等。
美国国家税务局（IRS）
IRS 重点关注于加密货币相关的税务事宜，早在 2014 年就发布了加密货币纳税指南，解释关于与加密货币相关的收入如何纳税的问题，其中与加密货币相关的交易、挖矿等收入是需要纳税的。2019 年 IRS 对 2014 年发布的指南进行了更新，新增了关于分叉和空投所得收入的税务要求，并向一万多个加密货币持有人发送信函要求他们为加密货币的相关投资而纳税，这些用户信息源自 Coinbase 交易所。IRS 还会使用访谈、搜索、社交媒体以及银行、信用卡和 Paypal 等交易记录，来调查用户是否出现逃税情况。
IRS 在 2020 年的纳税申报表中增加了一个新问题，询问纳税人在这一年内是否交易或购买过包括数字货币和加密货币在内的「虚拟货币」，但这个问题不涉及税务问题。IRS 解释如果仅涉及法币购买加密货币，则无需在纳税表格上打「是」。IRS 仍在不断更新有关加密货币的纳税指导，在 2021 年 4 月补充了比特币分叉币的纳税方式案例，纳税人需要根据国内税收法案第 61 部分进行纳税，在计算纳税人获得分叉币的收入时，如果当初比特币是放在托管到中心化交易所中，纳税人没有在分叉的一瞬间收到分叉币空投，那么要按照交易所分给纳税人分叉币的那一刻计算税收。
美国货币监理署（OCC）
OCC 是美国最大的银行监管机构，Michael J. Hsu 在今年 5 月 10 日被任命为新的负责人。在 5 月 19 号的上任致辞中，他表示将审查未解决事项，包括和加密货币有关的问题，因此可能会出现政策上的转折。
2020 年 OCC 在 Brian Brooks 的领导下政策方向一直是对加密货币存有积极态度的，包括允许美国银行托管加密资产以及稳定币的储备以及允许美国银行运行区块链节点并使用稳定币支付。不过这里的区块链节点指的不是无需许可的共有链，而是需要认证的许可链，稳定币也指的是符合监管审查的稳定币。除此之外，OCC 在 2020 年致力于推动联邦层面的监管统一和加密货币公司拓展银行业务。加密货币的支付公司可以申请国家信托银行牌照，之后无需在各州分别申请牌照。加密银行获得牌照后，就可以提供加密货币相关的业务，例如支付等，为金融科技的初创公司提供监管框架以及便利。
美国金融犯罪执法网（FinCEN）
FinCEN 重点关注与加密货币有关的防范恐怖主义融资和反洗钱的方面，最早在 2013 年就发布了关于管理，使用或交易加密货币的指南。这里加密货币被称为可转换的虚拟货币（CVC），因为它可以与真实货币进行兑换。在从事 CVC 相关业务时，需要在 FinCEN 旗下注册申请为 Money Services Business （MSB 牌照），保存和报告记录以遵守反洗钱和反恐怖融资的规定。2015 年 Ripple Labs 在推出 XRP 时因没有向 FinCEN 注册而受到起诉。而且无论这些 MSB 总部位于何处，都需要遵守 FinCEN 的规定。出于这项规定，币安暂停了美国用户的访问，重新开设了币安美国交易所。
2019 年 FinCEN 发布了一份关于 CVC 的指导，提醒一些从事相关业务的企业需要注册 MSB，否则将违反《银行保密法》（BSA）。2020 年 12 月 FinCEN 提议增加对非托管钱包的监管，如果交易所向个人钱包发送超过 3000 美元的加密货币时，需要验证非托管钱包用户的姓名和地址。并且要向 FinCEN 提交金额超过 10000 美元的交易信息，这项规定受到了很多人的反对，在拜登上台后被暂停。FinCEN 的举措让加密货币更贴近于对银行账户的监管，FinCEN 还提议修改 BSA，希望将加密货币账户作为需要报告的账户类型。
美国司法部（DOJ）
DOJ 负责美国的法律执行和打击犯罪，活跃在与加密货币相关的违法案件中。例如臭名昭著的暗网丝绸之路，DOJ 查获了价值 10 亿美元的比特币，这是涉及加密货币数量最大的一次案件。在 BitMEX 违反反洗钱法的案件中，DOJ 对其创始人提起了刑事诉讼。2020 年 10 月 DOJ 发布了关于加密货币的执法框架，这份执法框架中分为加密货币的非法使用场景，目前已有的执法框架以及对未来的展望。其中明确执法机构可以对任何与加密货币有关的非法行为进行起诉，包括各种欺诈以及其他刑事指控。可以参考的法规包括反洗钱和反恐怖融资的《银行保密法》，和证券欺诈相关的《证券法》。最后在方针中呼吁全球的相关机构一同合作来保证加密货币不被用于非法平台，并鼓励各司法辖区采用一致的监管方针。
其他
美国的金融监管体系分为联邦和州政府两级，除了上述提到的归属于联邦级的监管机构，州级监管机构在州范围内同样具有监管的权力，会对加密货币行业产生影响。NYDFS 是纽约州的金融监管机构，拥有超过一百年对金融机构的监管经验。NYDFS 早在 2015 年就确定了关于加密货币相关的监管框架 BitLicense，这是美国各州对加密货币监管要求最严格的法规之一，NYDFS 也是第一个正式推出比特币监管文件的州。
加密货币行业参与方面临的监管方式
加密货币发行者
目前合规地在美国发行代币有两种方案，一种是发行不会被 SEC 认定为证券属性的代币，另一种就是在 SEC 之下注册为 STO，发行证券型 token。对于第一种方案，加密货币需要通过 Howey 测试，要求对加密货币项目来说非常严格，如果众人出资投入同一个项目且期待获利，而获利不需要投资人经营，在这种情况下发行的加密货币就会被归为 SEC 监管。目前已经明确的非证券型项目只有比特币和以太坊，大部分加密货币都会被归入 SEC 监管。STO 通过豁免条款允许证券型代币的发行，但根据此豁免条款的相同要求已经达到发行证券的标准，而且 STO 申请同样受到监管约束且有成本，因此 STO 的形式没有受到广泛认可。
最后就导致了很多加密货币发行方选择在美国之外运营或者禁止美国人参与项目，SEC 也发现了这一点。不仅要保护投资者，还要保证投资者能够进行投资。因此 SEC 官员想到了其他替代的监管办法，例如 Hester Peirce 提出的 Safe Harbor 方案。
Safe Harbor 2.0 方案的关键在于鼓励创新的同时保护用户，对初起步的加密货币项目有政策上的优待。Peirce 提出加密货币的发行团队有三年的时间来判断他们发行的代币是否为证券，如果在这个时间内团队建立了一个分布式的网络，可以不在团队的帮助下运行，则可以判断这是一个分布式的项目。三年后会由外部律师进行审查，如果该项目不符合充分分布式的规模，则需要在 SEC 注册。这期间项目需要有区块浏览器以方便公众查看交易。如果 Safe Harbor 法案获得通过，不仅对于新兴的加密货币项目有帮助，而且明确了对已经存在的加密货币项目的监管。已存在的加密货币项目如果已经达成了足够的分布式规模，则会免于证券监管。根据 Safe Harbor 法案，以太坊 2.0 的 PoS 转型则不会影响对 ETH 的监管方式。
稳定币发行者
美联储没有作为官方发行统一的美元稳定币，稳定币发行是在金融监管机构的监督下进行的。例如 Gemini 和 Paxos 就获得了 NYDFS 的信托机构牌照，允许发行稳定币并储备法币和加密货币资产。或者申请注册为 MSB 来发行稳定币，法币资产托管在有资质的机构中。
OCC 近期也在关注稳定币发行这一部分，尝试在监管上达成联邦层面的统一。OCC 不仅允许银行为稳定币发行商提供托管服务，还允许银行成为稳定币的运行节点，并使用相关的稳定币进行支付。而且支持加密货币服务商申请国家信托银行牌照，简化了发行稳定币的流程。
加密货币交易所
根据现在的规定，加密货币交易所的运营需要注册 FinCEN 旗下的 MSB 牌照以及申请各州的 Money Transmitter Licensing （MTL）牌照，后者可以从事加密货币的币币交易以及法币交易。在纽约州开展业务前需要申请 NYDFS 颁发的 BitLicense 牌照，针对比特币或以太坊开展的合约交易服务还需要获得 CFTC 批准。如果交易所上线具有证券属性的代币，还会受到 SEC 监管。在美国的加密货币交易所也需要与 IRS 合作，为他们提供用户信息以核查纳税情况。
2021 年 4 月美国国会推出了《2021 年消除创新障碍法案》，该法案重点关注 SEC 和 CFTC 关于数字资产管辖权问题。如果法案通过，SEC 和 CFTC 将共同成立工作组，对美国加密货币的相关业务进行更有效率的监管，其中也包括加密货币交易所方面。2021 年 5 月，新任的 SEC 主席 Gary Gensler 在听证会上表示比特币属于商品，不在 SEC 最严格的管辖内，暗示需要针对加密货币交易所加强监管，以避免欺诈或操纵行为。
可以看到交易所一直在各监管方的打击之下的，例如 2019 年 Abra 被 SEC 和 CFTC 处罚，2020 年 10 月 BitMEX 受到 CFTC 和 DOJ 的起诉，2021 年 3 月币安受到 CFTC 的调查，5 月币安还受到 DOJ 和 IRS 的调查。与此同时，在美国注册且拥有合规牌照最多的交易所 Coinbase 直接在纳斯达克上市，意味着交易所在美国并非完全存在于黑暗之中，但要光明正大的上市需要完全拥抱监管。
通过最近监管机构对加密货币交易所的态度可以判断，未来对交易所监管的力度还将进一步加大。IRS 对居民的纳税要求越发严格，以及 DOJ 在打击加密货币犯罪方面的表态，都意味着交易所还要与监管机构进行紧密的合作。在 SEC 主席表态之后，未来可能会对加密货币交易所推出更有针对性的严格要求。
DeFi 业务
DeFi 业务的发展和更新速度极快，这给监管带来的很大挑战，目前处于监管空白。DeFi 不仅涉及到发币业务，还开展了本该被监管的金融业务。但 DeFi 又与传统金融业务不同，去掉了第三方中介，而目前的监管政策主要是针对第三方中介展开的。除此之外，对 DeFi 的监管找不到运营主体，而且 DeFi 无法控制参与者的账户，这让目前已有的监管法规很难适用在对 DeFi 的监管中，现在对 DeFi 的监管重点在《反洗钱法》的执行上。
OCC 前负责人 Brian Brooks 将 DeFi 比作自动驾驶，交通法并不适用于自动驾驶，目前的法规也不适用于 DeFi 这个自动驾驶银行。因此需要为 DeFi 专门制定一个合理的监管。
个人参与
拜登政府新任命的财政部长 Janet Yellen 曾表示加密货币在提高金融系统效率上具有潜力，但同时也会被用于资助恐怖主义并为洗钱提供便利，因此目前要研究如何鼓励加密货币用于合法活动以及减少非法活动。DOJ 副部长也对外表示，正在评估如何更好地应对来自加密货币和勒索软件的网络威胁。
总体来说，美国监管机构对于加密货币用于违法犯罪具有广泛共识，加密货币用于洗钱、恐怖主义融资、黑客勒索等场景是监管机构所担忧的，也是监管机构所打击的方面。出于对这方面的考虑，个人通过进行加密货币交易和储存时，会受到严格的监管制约，例如要求使用托管型钱包并进行 KYC，在涉及大额交易时会被上报个人信息等。
SEC 主席 Gensler 在 5 月 6 日的听证会上讨论了关于社交媒体与市场操纵的问题。IRS 提到了关于对社交媒体监控以核查用户是否存在偷税漏税的问题。FinCEN 也强调了对用户钱包和转账的监管，在这种环境下，个人隐私可能会受到侵犯。
思考与总结
总的来说，美国监管机构对加密货币监管是趋严的，在打击犯罪和反洗钱法案的约束下，会对加密货币行业参与者要求更多文件和信息，包括加密货币交易所和个人参与者。在这些监管机构中，OCC 在前负责人 Brian Brooks 的领导下最为积极，但在换帅为 Michael J. Hsu 之后，对稳定币及加密货币支付的政策可能会收紧。
严格的监管不仅给加密货币行业中的企业加以束缚，也给用户造成了不便。SEC 已经在着手解决这个问题，例如 Safe Harbor 方案可以让加密货币发行方在前三年免受证券法的监督，要求是三年之后达到足够的分布式。对于整个加密货币市场，SEC 主席 Gary Gensler 仍表示出了对市场操纵的担忧，因此短期内加密货币 ETF 依然难以获得通过。
美国各监管机构职责和分工明确，很少出现统筹合作，甚至对于监管权的问题上还处于竞争关系，例如关于加密货币在证券和商品的定性，意味着分别归属于 SEC 和 CFTC 的监管。在州和联邦层面上的监管也存在竞争关系，例如 OCC 想要颁布联邦层面上对加密货币的支付牌照，但受到了 NYDFS 的阻碍。美国国会一直努力在打破这种障碍，推出了《2021 年消除创新障碍法案》，重点关注 SEC 和 CFTC 关于数字资产管辖权问题，两方将联合成立数字资产工作组，更快地推动监管进步。
